地方财政“返税”竞争行为的危害、成因及建议
● 董 强
近年来,为了增加本地区经济总量及财政收入，部分地方政府竞相制定一些财政“返税”或给企业领导人高额现金奖励等不符合国家法律、政策的“土政策”。这种以抢抓税源为目的的竞争，扰乱了公平公正的经济秩序，危害了国家经济健康发展和社会稳定，损害了地方政府的公信力，偏离了科学发展观。
一、地方财政“返税”竞争的危害
1.虚增地方财政收入，削弱了地方可用财力。部分地方政府为了GDP、财政收入等“数字”的增长而相互竞争，抢挖税源，不断向企业承诺高比例的税收返还，使得财政用于“返税”的支出不断扩大，于是基数不断虚增，收入盘子不断被扩大，恶性循环，苦不堪言。特别是经济欠发达地区，更是要靠高比例返还才可能抢挖到税源。某县近3年，平均每年支付相关企业扶持或奖励2716万元，最高的返税比例为企业缴税形成的本级收入的80%。用这种方法增加的财政收入，扣除返还给企业的补助后，还抵不上企业对基础设施的消耗和对环境破坏造成的损失。地方实际可用财力小于财政收入的“总盘子”，削弱了地方可用财力。
2.助长了一些企业的投机行为。一些投资者，利用企业纳税多的优势与政府讨价还价，要求政府尽可能多地返还税收，更有甚者同时与几个地方的政府谈判，谁给的税收返还多，就在哪里投资。个别企业根本不打算在一个地方长期发展，在优惠政策结束后就搬家或者重新更名，继续套取财政“返税”优惠。
3.破坏了税收公平原则，影响市场秩序。税收待遇平等，税收负担公平是税法的基本原则、而地方财政返还税收的行为，从形式上看是依法纳税了，而实质上存在着税收无返还和税收有返还的差别，存在着返还比例差异，造成纳税人之间税负不公的现象，形成了“诚信守法者多纳税、投机钻营者好赚钱”的极不正常现象，影响公平竞争的市场经济秩序。
4.造成了政府职能错位，容易滋生腐败。利用税收返还，不择手段地抢挖税源越到基层越严重，在一些乡镇街道，基层政府领导和干部的精力几乎全部用于抢挖税源，无暇顾及为社会提供公共服务，造成政府职能严重错位。同时，有的地方消极地总结招商引资经验，认为奖励企业不如奖励领导个人，转账不如用现金，这样才能“真正”吸引和稳住税源大户。比如：某区近三年用现金奖励相关企业领导人员2192万元，最多的一户企业年受奖上百万元（三年逾200万元）。这种不规范的行为极易滋生腐败。
二、形成的主要原因
1. 急功近利的政绩观。在很多地方干部考评办法中，经济指标与官员的升迁奖罚紧密联系。这种以个人升迁为动力的片面政绩观，把以经济建设为中心变成“以GDP为中心”；把“发展是硬道理”错误地变成为“增长率是硬道理”。为了政绩，追求高指标，做大财政收入的盘子，通过财政返税的办法来引进企业增加经济总量，增加财政收入就是常用的一种手段。部分地方领导甚至认为，发展经济、培植财源来显示“政绩”太慢，而“引进”企业，挖别人的税才是“捷径”。
2. 财政公共化程度不高，财政支出监督力度不够。我国现行财政制度的公共化程度不高，预算编制粗糙，预算执行不够透明，通过财政返还税收的“优惠政策”不经同级人大审议批准，完全由政府自行制定，自由执行。政府向人大报告财政预决算时也基本上只是一个总“盘子”，即使分项，也只粗略地分到教科文卫、基本建设投资、社会公共福利等，不会列出返还税收一项，而是巧妙地把税收返还支出并入科技三项费用或企业挖潜改造资金支出等科目列报。人大对财政预算的决定权和监督职能往往流于形式，导致政府在资金分配和使用上的自由裁量权过大，政府预算对于人大代表和社会公众，仍然是“外行看不懂，内行看不清”。而各项预算之外的临时性追加拨款，则更是缺乏透明度和公开性，基本上是“暗箱”操作。财政制度公共化程度不高，财政支出监督力度不够，政府可以随意擅自通过财政返还税收就不难理解了。
3. 国家法律体系不健全。我国的税收法律法规都严格限制了税收减免权限，但地方财政对企业的扶持、奖励支出却没有相关法律法规规范。因此，地方政府以“财政返还”方式返还企业上交的税金，从形式上看，没有违反法律法规，而实际上就是变相的减免税，也就是在以一种“合法的方式”违反法律的本意，严重损害了税法的尊严。要彻底杜绝这种行为，就应该健全税收法等法律法规。
三、几点建议
1. 完善干部考核办法，引导其树立正确的政绩观。改革片面地追求经济发展而忽视民生的干部考核指标，引导各地从返税竞争层次逐步上升到提高公共产品供给层次，从单纯的返税竞争向税收环境、人力资源、资本环境等投资环境全方位竞争转变。加强对地方领导干部的宣传教育，要求真正按照科学发展观和正确政绩观的要求，把功夫花在夯实基础、调整结构、发展自身产业上，把眼界放在国外，自觉为构建我国和谐社会创造良好氛围。
2. 加快建立公共财政体制的步伐。进一步深化政府预算制度改革，确保政府的社会管理和公共服务职能的体现。深化支出管理制度改革，调整和优化支出结构，尽量减少对竞争性领域的财政投入。制定相关政策法规，禁止政府扶持奖励企业与纳税金额挂钩，从源头上杜绝地区间不正当竞争和政府腐败行为的产生，促进经济持续、健康、协调发展。
3. 加强监督。优化地方政府财政支出的法制环境，加强财政资金监管，建立财政资金使用追踪问效机制；细化财政预算，增强透明度，加大人大、社会对财政预算的监督制约；严厉打击商业贿赂、官商勾结、私分国有资产等违法犯罪行为，加强监管，加强审计，保证财政资金、国有资产的安全。
(作者单位：重庆市审计局)
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