对当前住房公积金发展中几个制度问题的思考与建议　

  ●孙开颜

住房公积金制度是我国城镇住房制度改革的一项重大举措。1991年，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合我国国情率先建立了住房公积金制度。住房公积金制度建立十多年来，特别是1999年《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）颁布施行以来，住房公积金制度在我国迅速发展，对开辟住宅建设融资的新渠道、支持住房建设、调整个人消费结构、拉动个人住房消费等方面起到重要的作用。随着住房公积金的发展，我们感到目前在制度上暴露出一些问题，制约着住房公积金制度的进一步发展。

一、当前住房公积金发展中面临的几个问题

（一）目前《条例》总体执行力度还不够强，主要表现在两方面：

一是住房公积金远不如社会保险制度的执行力度强。截止2005年底，全国缴存住房公积金的职工人数为6329.7万人，覆盖面只有60.7％，而全国缴纳养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险的已经达到1.3亿人以上，住房公积金的缴存人数还达不到缴纳社会保险人数的一半。可见与社会保险制度相比，住房公积金制度的覆盖面还很低。为什么同样被列为国家的社会保障制度，而制度的执行力度相差如此大呢？我们认为主要原因是：住房公积金制度尚未形成象社会保险制度那样社会各界联合推动发展的良好局面。

二是《条例》的执行力度地区差别较大。受地区经济影响，各地覆盖面差距较大，如上海等发达地区覆盖面已高达90％以上，而部分经济欠发达地区还不到40％。目前，全国未建立住房公积金制度的单位还有相当部分。

（二）住房公积金决策和监管管理机构问题。为防范住房公积金的管理风险，《条例》规定各地按“三个三分之一”的原则设立住房公积金管理委员会（以下简称管委会），作为住房公积金管理的决策机构；同时规定建设、财政、人民银行、审计等部门对住房公积金实行监管。在实践中我们感到这种决策和监管机制存在一定的缺陷：一是管委会是一个由若干委员构成的虚设机构，由此机构作出的决策没有责任承担者；二是管委会没有行政地位，所作决策的执行力度远不如政府决策；三是管委会一年最多召开四次会议，使得决策严重缺乏时效性；四是虽然国家规定了住房公积金由多部门监管，但“大家管”容易造成“都不管”，这样反而削弱了对住房公积金的管理。

（三）住房公积金执行的利率问题。《条例》规定，住房公积金只能在保证职工提取的前提下，发放个贷和购买国债，不能作其他投资运作。2005年3月17日，人民银行规定住房资金管理中心在受托银行专户内的沉淀资金，从以前按准备金存款利率计息，改按单位存款相应期限档次利率计息，即活期存款利率0.72％。但住房公积金管理中心目前支付给老百姓的利率是1.71％，由此出现利率倒挂0.99个百分点，产生亏损，以2005年全国住房公积金归集余额6259.5亿元资金计算，每年直接亏损就高达62亿元。央行此次调整利率旨在促进个贷的发放，但由于市场总体需求有限、风险控制等多方面原因，个贷的发放并不可能一下或短期就形成较大的投入规模，使管理中心在一定期间内无法实现个贷收入弥补亏损。

（四）住房公积金财务制度问题。财政部1999年印发了《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》，经多年实践发现其设置不尽完备：

一是《住房公积金财务管理办法》规定：住房公积金增值收益分配仅限用于管理费用、贷款风险准备金及廉租住房建设补充资金，未设置事业单位专用基金，使管理中心无事业发展费用、更新改造费用。而住房公积金管理中心作为独立的事业单位，机构的发展和更新改造都需要一笔稳定的资金来源。比如信息系统建设所用的设备有一定的使用年限及周期，更新费用巨大，若产生在当年将增大当年管理费用、影响当年增值收益分配；若当年为亏损将缺乏改造设备的资金来源，影响工作，造成管理系统的安全问题。

二是住房公积金财务制度规定：住房公积金业务支出只包括住房公积金利息支出和手续费支出，而管理中心在开展住房公积金业务工作时会产生大型设备购置费、维护费、网点建设费、诉讼费、公告费等业务费用，但这些业务直接关联的费用却不能在业务支出中真实地直接列支。我们认为这一规定将致使成本核算失真，造成假盈利或假的净收益，不符合会计核算的配比性原则。照常理有所得就有所费，支出的发生，总是为了取得一定的收入，收入的取得一般要发生一定的耗费。业务支出与相关收入进行配比，有利于正确计算和考核管理机构的业务成果。

（五）住房公积金资金运作问题。住房公积金仅限于发放住房个人贷款和购买国债，运作手段太单一化，这在一定程度上影响了住房公积金的保值增值的实现，加上目前国债运作受市场行情影响很大，管理中心又不能在一级市场购买国债，要保证较高的收益率存在一定困难；另外，个人住房贷款受商业银行竞争影响，加之住房公积金管理中心没有经营金融业务的权限，自身不能直接独立发放贷款，要达到一定规模有困难。为保住房公积金的保值增值，必须积极探索住房公积金运作的多渠道模式。

二、完善住房公积金制度的几点建议

（一）国家应进一步加大《条例》的整体执行力度，将住房公积金制度推行工作纳入政府目标考核范畴，同时加强工商、税务、审计、监察、劳动等各相关部门的配合，如：工商部门将是否按规定缴存住房公积金纳入工商年检审查事项；税务部门将是否按规定缴存住房公积金纳入税收年检审查事项；审计部门将被审计单位是否按规定缴交住房公积金列入各类审计的必审事项；监察部门将是否按规定缴交住房公积金列入监察工作范畴；劳动部门将用人单位应按规定为职工办理住房公积金写入标准劳动合同中。由此形成全国上下和各相关职能部门的联动，扩大住房公积金制度的影响力，推进住房公积金制度发展，保障广大职工的合法权益。

（二）应进一步加强当地政府的行政管理力度与责任，这样才能更有效地防范管理中的风险。

（三）鉴于管理中心实行“收支两条线”，没有单位自身利益，其所获收益或亏损均归政府，建议国家合理确定住房公积金存在银行的资金利率，可在管理中心支付给职工的利率基础上上浮一定百分点，从而有效地防范亏损风险。

（四）建议修改住房公积金财务管理和会计核算制度，允许在住房公积金收益分配中增加提取事业发展基金项目以及在住房公积金账务核算中允许列支业务直接费用。

（五）建议国家允许管理中心在一级市场购买国债；另外除国债外允许管理中心在银行间债券市场购买政策性金融债券。

作者单位：重庆市住房公积金管理中心