从审计职责的变化看国家审计公共经济监督职能的强化　

● 冉   璐 

一、现代国家审计与公共经济监督的关系

市场经济是以市场机制为基础配置社会资源的经济形态，市场是一种有效率的运行机制，然而，市场这只看不见的手也有其固有的缺陷，称为“市场失灵”。这种市场失灵主要出现在下列领域中：不能有效提供公共产品、外部效应的存在、不存在完全竞争的条件、信息不完全及不对称、成本递减行业的存在、分配不公、失业和通货膨胀等。市场机制在许多领域中效率的缺乏，使政府介入或干预具有了必要性和合理性。

对于现代国家审计的职能一向有所争议，有监督说，鉴证说，服务说等理论。从我国的审计法来看，审计法的第一条规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。可见，审计监督是手段，而保障国民经济的发展是最终目的。这一点与政府介入经济的目的是相吻合的，也意味着国家审计是国家实现公共经济管理的具体手段之一。然而，国家审计必须在法律的框架下执行。由于审计法本身确定的审计范围限制，以往的审计更偏重于审查财政财务收支的合法性，真实性，而在社会公共利益的维护和经济监督职能方面，作用较为有限。

对比修订前后的审计法，审计机关的职责有了较大的调整，审计范围比修订前的审计法有所扩大。总的来说，审计法在公共经济监督方面的作用得到了进一步的增强。

二、修订后审计法对公共经济监督职能的强调

1.事业组织审计范围的扩大

修订后的《审计法》第十九条将审计机关对事业组织审计监督的范围由“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”。这一改动扩大了被审计的事业组织的范围。随着我国事业单位改革的逐步深入，其组织形式逐渐多样化，各类事业单位的资金来源也逐渐复杂，出现了一些由国家，集体和个人共同出资的事业单位。尽管不再是完全由国家机关举办，也不是完全依赖财政资金生存，但只要是使用了财政资金就必须负担国有资产保值的任务。因此对其进行审计乃是应有之义。而从审计的范围来看，审计机关可以对该类组织所有的财务收支进行审计，而不是仅仅局限在财政投入的资金这一部分。这是由国家对事业单位投放资金的根本目的所决定的。事业单位是为了社会公益目的而设立的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，国家对这类组织投入资金，其目的是为了创造出相应的社会效益。因为着眼点是社会效益，所以其监督的重点在于审查其能否合理有效地使用财政资金，完成其所承担的事业任务。因此审计范围的扩大实际上意味着审计机关在公共经济监督方面的职能进一步加强了。

2.对国有资本占控股或主导地位的金融机构审计职责的明确

修订后的《审计法》第二十一条将原《审计法》第二十二条修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。”这一修订将国有资本占控股地位的金融机构也纳入审计范围，与以往相较在形式上更为明确。修订前审计法的表述是“国有资产占控股或者主导地位的企业”，从理论上说，由于金融机构也是企业，因此从范围上来讲并无实质性的扩大。从实践上看，以往的国有资本占控股地位和主导地位的金融机构也一直接受着国家审计。因而这一修订可以看作是形式上的进一步明确和强调。

这种形式上的明确，是国家审计公共经济监督职能观念的加深的体现。可以说，国家对金融机构进行审计的重点并不是国有资产的保值和增值，而是以公共利益为第一优先考虑。目前世界各地的金融机构所受的监管程度远高于其他企业，其原因控制金融风险，维护公众对金融体系的信心，保护公众资金的安全以，培育高效和安全的金融体系。因此，对于国有资本占控股或主导地位的金融机构审计职责的明确，有助于这一目标实现。事实上，出于维护公共利益的要求，无论是否有国有资本参与，国家都可对金融机构进行审计，这在国际上也是惯例。之所以仅将国有资本占控股或主导地位的金融机构纳入范围，则是出于节约审计资源，提高审计效率的考虑，抓大放小。

3.明确经济责任审计的法律地位

《审计法》新增第二十五条，将以往没有纳入的经济责任审计职责进行了确认。审计法修订以前，我国开展经济责任审计主要是依据中央办公厅、国务院办公厅1999年制定的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任暂行规定》进行的。这一次的修订将经济责任审计工作上升到法律的高度加以确定，无疑对经济责任审计工作的进一步开展提供了依据。

在我国现有的经济体制中，国家对经济有深刻的介入，国家工作人员在经济建设中起着相当重要的作用，因而也相应地负有重大责任。对有关国家工作人员进行经济责任审计有利于加强激励与约束机制，减少违法违规行为，提高经济工作的绩效。经济责任审计的加强不仅仅有助于审计对象直接经济效益的提高。市场经济作为一种基础的资源配置方式，其有效运作的必要条件是有一个良好的秩序与公平的竞争规则。经济责任审计的有助于规范经济行为，建立更为和谐有序的经济环境，从这一点上来讲，其重要性远远超过直接经济效益的取得。

4.应建立内部审计制度的单位范围的重新表述

修订后的审计法中应建立健全内部审计制度单位的范围不再采取列举法，而是概括描述为“依法属于审计机关审计监督对象的单位”，根据前面各条审计职责的调整来看，其范围实际比以前实际上有所扩大。这一变化将促使内部审计的发展。内部审计范围的扩大有利于审计机关在执行审计的过程中取得更多的配合与协作。一些原来未建立健全内部审计的单位在新的法律条文出台后必然会加强对内审制度的建设，有利于其加强内部控制，改善监督手段，提高监督水平，是其增加自身价值，提高效益的有效途径。这也在客观上有助于国民经济效益的提高。

三、政府与市场作用平衡的体现

需要指出的是，强化公共经济监督职能并不意味着无限制地介入经济，也不意味着在经济发展的过程中以政府的作用为主导。市场机制仍是配置资源的主要方式。市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”的可能性。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。因此，处理好政府与市场之间的关系，合理地确定国家审计的职责，是非常必要的。修订后的审计法在强化审计的经济监督职能的同时，也并未忽视政府与市场作用的平衡。比如，第二十一条“对国有资本占控股或主导地位的金融机构的审计监督，由国务院规定”，这对将审计范围控制在一定范围内和减少不确定性打下了基础。修订后审计法第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”将审计目标限定在财政财务收支真实、合法和效益上，并未扩大到相关的经济活动，对项目进行直接干预。第三十条新增规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。”其范围仅限于社会审计机构对依法属于审计机关审计监督对象的单位出具的审计报告，而不涉及到不属于审计机关监督对象的单位。这些问题在实务中是应该仔细把握的。

作者单位：重庆三峡学院