■ 丁时勇/重庆市审计局副局长

同志们：

根据审计署的统一安排，经局党组研究决定，我们把相关开展了农村社会养老保险的区县审计机关召集来，举办农保审计培训班。农保审计是在今年社保审计任务十分繁重的情况下，根据审计署为贯彻国务院领导批示而新增加的一个审计项目。这次培训班的主要任务是部署2007年农保审计工作。下面，我围就绕如何做好这次农保审计工作，讲几点意见。

一、我市农村社会养老保险的现状

大家知道，随着构建和谐社会、实现城乡统筹发展的逐步推进，社会保障“安全网”正逐步向农村扩展。新型农村合作医疗、农村社会养老保险、农村最低生活保障三项制度得到积极推进。在这里，只讲讲我市农村社会养老保险的现状。

我市农村社会养老保险工作是按照《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》精神开展起来的，主要经历了三个阶段，第一阶段是从1992年至1997年，第二阶段是从1998年至2002年，第三个阶段是从2004年至今。我市直辖初期，涪万黔原所属19个区县均开展了农保工作，加上老重庆5个试点区县。目前，我市共有24个区县（自治县）、459个乡镇、5639个村开展了农保工作，2006年底以前有4个区县先后自行清退，现有20个区县仍在开展农保工作，投保人大约35.2万，保险基金累计结余1.16亿元，有1.43万农民领取了数额不等的养老金。

二、开展农保基金审计的重要意义

十六大以来，党中央、国务院坚持以人为本、关注民生的执政理念，致力于解决好“三农”问题，把“三农”工作作为全党全国工作的重中之重。中央为此采取了一系列强农惠农的重大决策，提出了建设社会主义新农村的历史任务，并制定了一系列推动农业发展、加强农村建设、促进农民增收的政策措施，取得了农业持续增效、农村持续发展、农民持续增收的巨大成就。从国内看，建立健全农村社会保障制度，将农村居民纳入公众财政保障范围，是工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活，重点在多予上下功夫”的具体体现。为此，党的十六大提出：“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等一系列有关农村的社会保障制度。但由于经济发展条件的限制和其他多方面的原因，农保制度至今没有取得重大突破，尚未建立适应城乡统筹发展的农保制度。农保制度在运行中存在许多问题，主要表现在：

一是政策制度滞后。尽管我国的农保工作已开展了近二十年，但国家对这项工作的有关规定至今停留在部门规章的水平，连一个条例级的规定也没有，使这项工作长期处于无人过问、无人监管的状态和进退两难的境地。

二是管理体制不顺。1998年机构改革至今，虽然已将农保管理职能由民政部门划入劳动保障部门，但部分区县和乡镇还未划转，造成不少地方管理工作断档，农保管理体制至今仍没有理顺。

三是基金分散，机构和人员经费无保障。据市劳动保障局统计，目前，我市有两个区县用农保基金发放工作人员工资。由于管理体制不顺，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有全面纳入财政预算，挪用农保基金的情况也相对比较严重。

四是基金安全完整面临一定风险。由于农保工作长期存在方向不明、政策不稳、体制不顺、监督机制不健全等问题，很多区县基金管理混乱，拆借、挤占挪用等违纪违规行为导致的基金流失情况比较严重，有的区县甚至出现严重的违法犯罪行为。据不完全统计，目前我市约有1500多万农保基金借给民政及其他单位未收回，有120多万元借款难以收回。

五是投资管理体制不完善，保值增值困难，潜藏严重的支付危机。由于基金只能购买国家债券和存入银行，而当时银行的一年期利率与国家规定的农保基金保值率倒挂，增值困难。目前采取县级分散管理，基金额有限、运营层次低，基金增值渠道单一，客观存在基金收不抵支的兑付风险。

六是保障水平低。目前多数区县到期领取养老金的保险对象大都是农保业务开展初期参保的，其缴费基数低且没有连续投保，致使养老金积累总额偏低。据调查，有的区县人均领取额大大低于当地农村最低生活保障水平，现在一些参保农民领取养老金每月只有8、9元，显然不能达到解决农民年老后基本生活保障的目的。

农保基金作为政府部门管理的社会保障资金，按照《审计法》第二十四条的规定，属于国家审计机关的审计监督范围，国家审计机关对农保基金的安全完整负有重要的监督职责。但是，从我国开始探索建立农保制度至今，由于种种原因，一直未纳入统一组织的审计项目计划，农保基金几乎成了审计监督的空白。这次国务院领导审时度势、顺势而为，要求我们对原制度存续下来的农保资金进行全面审计，摸清底数。我们通过这次对农保基金审计，全面掌握我市农保基金的筹集、营运、发放及管理情况，实现“三清两为”，即摸清基金底数、理清存在问题、弄清主要原因，揭示在基金筹集、营运、发放及管理中存在的突出问题，促进区县（自治县）政府及有关部门加强基金管理，为探索建立新型农村养老保险制度提供参考意见和建议,推动有关部门抓紧研究农保问题，促进农村经济发展和社会稳定。

三、加强组织领导，切实做好农保基金审计工作

对农保基金审计，是审计署在全国范围内统一组织的审计项目。在此之前，社保处做了大量准备工作，多次与市劳动保障局进行沟通，根据审前调查情况和审计署的统一要求，制定了《农保基金审计工作方案》。我认为该方案目标明确、内容全面、重点突出、便于操作、较为可行。由于这项工作涉及面广、政策性强、敏感度高、情况复杂，参与审计的各区县审计机关，一定要高度重视、周密部署、精心组织实施。在此，我着重强调以下几点：

（一）摸清四个情况，抓住三个环节，分析三个问题。

1． 摸清四个情况。摸清什么情况？主要是在审计的范围内摸清基金底数，具体包括：第一，摸清农保总体概况，了解农保工作的开展情况及制度模式；第二，摸清农保基金收支基本情况，核实农保基金收支规模、基金累计结余金额和分布状态以及纳入财政专户管理情况，并由此分析农保基金结余构成，关注基金的保全程度和支付风险；第三，摸清农保基金行政管理部门和经办机构情况。包括本地区农保基金管理体制、经办机构隶属情况、机构移交完成情况、人员数量等；第四，摸清农保结余基金的质量状况。通过对农保结余基金的各类资产进行核实，并以风险为基础判断资产的质量状况，根本目的是要分清结余基金中不良资产或资产中呆坏账的数额和类型。只有在审计中摸清基本情况，才能把握总体，抓住重点。

2． 抓住三个环节。即抓住农保基金的运营、管理、使用这三个环节。对这三个环节中存在的重大问题，一定要揭示出来。我所说的重大问题，一是指基金的重大风险和隐患；二是重大的损失浪费问题；三是重大的管理缺陷问题；四是严重的违规违纪问题。这主要是因为，农民参加农保，是为了年老体弱后生活有保障，政府及经办部门事实上对此也有承诺，所以农保基金是参保农民的“养命钱”。但是，当前农保基金的安全完整面临严重的威胁，基金流失的情况也是比较严重的，农保基金潜在的兑付风险很大。这种情况的继续必然严重损害参保农民的利益，从而严重损害党和政府的形象并影响农村的社会稳定。对于农保基金的安全完整，审计机关应当履行好职责，真正做到“守土有责”。

3． 分析三个问题。第一个问题，就是要通过我们这次审计，分析总结我市农保工作有哪些好的经验、做法。从长期目标看，我市是城乡统筹配套改革试验区，要建立城乡统筹的社会保障体制。从中央文件要求看，将来农保制度不是搞不搞的问题，而是如何搞好的问题。因此，我们在审计中除揭示问题外，还要总结好的经验和做法。第二个问题，就是从农保基金的现状和存在的问题中进行深入细致地分析，找出它的体制性和制度性缺陷。而要找出体制和制度的缺陷，就必须关注农保政策制度问题，即养老金保障水平、基金筹资渠道、基金增值途径以及基金对经办机构经费的负担程度等。第三个问题，就是分析目前农保工作的核心问题是什么。我想核心问题是没有吸引力，老百姓没有积极性，作为一项社会保障制度是不健全的。我们就是要通过揭示目前农保工作的核心问题，提出对策建议，为今后建立新型农村社会保障制度框架提供参考依据。

（二）改进审计方法，加强质量管理，按时完成任务。农保基金审计是今年新增加的审计项目，要求各地在11月底前完成并将审计结果报送审计署。时间比较紧，任务比较重。但是我们也应该看到，农保基金审计虽然涉及面广，具体分解到各区县，工作量也不是很大。1.16亿的积累资金分布24个区县，具体到每个区县，上千万资金的有5个区县，少的只有十几万，且核算不是很复杂，审计的难度也不是很大。各区县审计机关要结合各地的实际情况加强审计现场管理，改进审计方法，提高工作效率。审计实施中，应坚持审计和审计调查相结合，要充分听取当地相关部门的意见；要实施入户调查，充分听取参保农民的意见，知道他们在想什么、如何看待农保工作。这次审计虽然不是很复杂，但事关重大，我们不能含糊，不可掉以轻心，必须注重审计质量，各个审计环节都要认真细致地去做。社保处在制定出《农保基金审计工作方案》的同时，根据审计内容，设计了3张表格，审计表格和审计内容相互对应，符合实际，可操作性强。希望你们在审计实施中，一定要按照《农保基金审计工作方案》提出的各项工作重点和要求去做，强化审计质量控制，写好报告，填好表格，真正做到事实清楚、定性准确，数据无误，按时保质完成审计任务。

（三）实行逐级责任追究，加强情况交流沟通，牢固树立保密意识。

今年5月，为进一步强化对社保基金的审计监督，规范社保基金审计工作，市局转发了《审计署关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督工作的意见》。希望各区县审计机关在这次审计中要认真贯彻落实。相关区县审计机关领导、审计组所在部门负责人、审计组组长、审计组成员、法制工作人员，应分别对各自所承担的农保审计事项、审计结果及审计质量负责。要严格审计程序、分清审计责任，对有关人员在审计过程中出现漏查或瞒报重大问题的，违反有关审计法律法规、审计纪律的，要区分不同情况，分别予以处理。对于审计中发现的重大情况和带有倾向性、普遍性的问题，要从制度设计、管理体制和基金的运行机制上分析问题产生的原因，提出符合实际、切实可行、具有前瞻性的审计意见和建议，并以审计信息的形式及时上报市局社保处。此外，我们还要牢固树立保密意识。因为审计结果会牵涉到参保农民的切身利益，特别是财力较弱的区县，审计结束后可能会出现数额比较大的截留、挤占、挪用等违法违纪问题，有的甚至会出现养老金支付困难。这些情况一旦释放到社会上，事关社会稳定。在审计过程中，你们一定要切实做好有关审计资料、信息的保密工作，任何地方、任何单位、任何个人未经允许，不得擅自向外披露审计情况。哪个区县在这方面出了问题，由哪个区县的审计机关领导负责。

总的来说，这次农保基金审计时间跨度长，政策多，情况复杂，希望各区县审计机关的同志们认清形势，把握机遇，上下一心，真抓实干，圆满完成农保基金审计任务，为我市统筹城乡综合配套改革试验区的发展，促进新农村建设，加快构建社会主义和谐社会步伐做出审计机关应有的贡献。